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金融考研热点事件整理——银保监会合并

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2017年11月,国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳会”)成立,办公室设在央行,这意味着在一行三会之上,金融决策和监管有了更高层次的协调机构。

  2018年3月13日,根据党的十九届三中全会审议通过的《国务院机构改革方案》,将整合银监会和保监会职责,组建中国银行保险监督管理委员会(下称“银保监”),同时将其重要法律法规草案和审慎监管基本制度职责划入央行。一行三会时代正式宣告落幕,一委一行两会格局成型。

  为什么要将银监会、保监会合并?

  国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明中指出:

  “组建中国银行保险监督管理委员会。金融是现代经济的核心,必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。

  为深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线,方案提出,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

  其主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。”

  从目前情况看,高层对于改革推进已有充分部署。3月27日,中央政治局委员、国务院副总理刘鹤在金融管理部门调研时强调,要平稳有序推进机构改革工作,加快银行保险监管职责调整,增强综合监管能力。

  有学者对21世纪经济报道记者表示,可以说机构改革的总基调已定,那就是平稳有序地逐步推进,而非追求效率一蹴而就,这在刘鹤此前在《人民日报》的撰文中也有清楚的阐释。

  刘鹤在3月13日《人民日报》的撰文中指出,要依法有序落实改革方案,各部门要自觉服从中央决定,确保机构职能及时调整到位,抓紧完成转隶交接。并要在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革,省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展,梯次推进。

  “梯次推进”或能解释当前地方监管机构人士何以仍未感受到改革“动荡”。某地方局监管人士告诉记者,“外界可能都觉得我们基层可能会乱,实际上并非如此。依然按照早就制定好的年度计划推进工作,任务很多,一切照旧。”

  关于改革中人事的具体实施,刘鹤撰文中表示,改革方案的具体实施工作富有挑战性,有的机构调整,方案出台后几个月内就要落实到位;有的改革,可能需要一定时间,需要把工作做细做实。

  部门分合悬疑

  从目前多个地方监管机构人士对21世纪经济报道记者透露的信息判断,合并应是自上而下予以推动,目前未有听闻上到机关层面,下到基层调研研讨合并方案的消息,但有监管机构人士表示“方案已在制定中”。

  这其中, “三定”(定职能、定机构、定编制)方案备受关注。国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生在接受21世纪经济报道记者采访时表示,“保险作为非银金融机构,与银行有一定差别。即便合并,在新的中国银保监内部仍有必要分部门监管。因此,在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门,以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门,提升监管效率,需要进一步探索。”

  目前银保监职能和部门的重新划分和调整尚未落地具体方案,但银保监副主席王兆星在此前谈到银保监部门调整问题时明确表示:“部门肯定有合并的。”

  根据21世纪经济报道记者了解,原银监会系统机构包括银监会机关、监事会、金融工会、36个银监局、306个银监分局、1730个监管办事处,另设北戴河、沈阳、顺德、廊坊四个培训中心,其中银监会机关下设办公厅、政策研究室局、审慎规制局、法规部、创新部等28个部门。

  原保监会内设15个职能机构和2个事业单位,并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设有36个保监局,在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局。

  接近监管机构人士对21世纪经济报道记者表示,从会机关层面看,原银监会、保监会部门职能重合的部门应该会直接合并,不重合的部门可能会有保留。

  据21世纪经济报道记者梳理,目前,会机关层面职能重合的部门包括办公厅、政策研究室、人事部、机关党委、培训中心、机构服务中心等部门,而其中多个专业性部门,比如原保监会财产保险监管部、人身保险监管部等,与原银监会会机关部门设置难有对应的重合部门。

  会机关层面的调整将决定下级机构的改革调整。一位接近地方监管机构人士对21世纪经济报道记者表示,银监局基本地市都有分布,人员更多。人事除在各地银监局、保监局之间协调外,也可能安排到各地央行分行、金融办等,以及其他需要金融人才的地方、部门。

  从21世纪经济报道记者了解到地方银、保监局的情况看,目前尚未有合并的具体动作,且多个地方监管机构人士表示,目前双方并未就合并事宜有过交流。

  西南某省银、保监局虽然就在同一栋楼办公,21世纪经济报道记者询问该地银监局某监管人士是否更方便进行两局合并前的交流时,该人士指出,因为办公在不同楼层,目前依然很少有交流。

  监管模式整合更难

  不过,人保财险监事会主席王和在接受21世纪经济报道记者采访时认为,监管机构和人员的整合不易,但监管模式的“整合”则更难。这种整合不是简单的合并,也不是形式上的合署办公,而是一种中国智慧的全新探索与实践,不仅要解决存在问题,还要促进行业的发展。

  而从各方信息看,“三定”方案不会一下子出台,尚需时日。外界对中国银保监充满期待,相信其可以依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  3月29日,郭树清也第一次以银行保险改革领导小组组长的身份主持召开银行保险改革领导小组第一次会议,并在会议中提出了2018年银保会的工作关键,即统筹安排深化银行保险监管机构改革,确保机构组建和监管工作“两不误、两促进”。

  多位监管机构人士对21世纪经济报道记者表示,“监管工作按步就班,机构组建工作听从组织安排。”

  改革刚刚拉起序幕,过程或许存有曲折,但目标和方向坚定。中国站在前所未有的机遇与挑战并存的关键时期,金融监管机构改革,并不仅仅肩负着金融行业的健康发展,金融机构改革,任务严峻、机遇关键。

  某货币政策研究员对21世纪经济报道记者表示,从历史经验看,每次经济的异常波动,来自外部的冲击远大于内部因素。如今中美贸易关系的改变给我国的金融监管改革提出了新的挑战,国内去杠杆尚未完成,尚未完全成熟的金融市场对外开放必须加速,以保持国外市场收支平衡,同时还要保持人民币在海外的控制力和定价权,多方考验着监管智慧。

  与此同时,地方隐性债务危机、国有企业杠杆率居高不下、居民杠杆率快速提升,部分金融机构乱象尤存,我们既要继续推进“去杠杆”,又要避免在“去杠杆”过程中触发新的风险,如何权衡“去杠杆”的节奏,先“稳杠杆”,再逐步“去杠杆”,又一次考问监管智慧。

  而在这重重复杂的难题中,重塑金融监管体系已经迈出步伐,引人关注的银保监如何重新划分职能,并且与央行和其他监管部门之间实现最大的监管协调,尚待时间检验。

  未来与央行的关系

  职责进行重新划分后,央行主要负责通过货币政策和宏观审慎政策的"双支柱"调控框架防范系统性金融风险,同时为整个金融业制定发展方向和规划;银保监会和证监会在机构和市场层面贯彻微观审慎监管,从机构监管到行为监管来统一把控,金融机构可以由此统一建立金融监管标准,金融监管套利、投机空间出现的可能性会大大降低。金融监管将更加具有针对性、前瞻性和可控性。

  由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度,负责重大金融监管规则制定,包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管,统一同类产品监管标准和规则落实功能监管,从而有效防控系统性金融风险,有力维护金融稳定。


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